Ekonomiskt bistånd i ett europeiskt perspektiv

Alexandru Panican är docent i socialt arbete vid Lunds universitet. Han är också styrelsemedlem i CSA och ordförande i FORSA (Förbundet för forskning i socialt arbete). Inför fattigdomskonferensen blev han ombedd att berätta om ekonomiskt bistånd i ett europeiskt perspektiv.

– Jag håller i en doktorandkurs som handlar om ekonomiskt bistånd och aktivering av arbetslösa. I måndags ringde jag upp min gamla handledare, Sune Sunesson. Han var en av de första professorerna som byggde upp socialt arbete som forskningsdisciplin. Jag bjöd in Sune att hålla ett föredrag om interventioner mot fattigdom och då sade han så här: ”Interventioner mot fattigdom känner jag knappt till och jag har jobbat ett helt liv. Däremot känner jag till interventioner mot fattiga.”. Som jag kommer att visa idag drar jag tyvärr samma slutsats i min forskning.

1800 fKr

Efter sin inledande passus gör Alexandru ett gigantiskt tidshopp och tar med sig publiken till Mesopotamien, 1800 fKr. Där hittades lertavlor från kung Hammurabi, som väldigt väl beskrev hur han ville ta hand om de fattiga. På lertavlorna radade han bland annat upp minimilöner, maxpriser på basprodukter och högst 20 % ränta.
– Kung Hammurabi hade massor av idéer som vi inte ens är i närheten av idag, säger Alexandru och hoppar sedan glatt vidare in i 2000-talets Europa.

Målet var att minska antalet fattiga, men istället ökade de

– Jag vill lyfta fram EU-projektet, Combating Poverty in Europe (2012-2015) som jag och mina kollegor deltog i. Projektets syfte var att undersöka hur man bekämpar fattigdom i olika länder i Europa.

Projektet var kopplat till Europa 2020-strategin, som EU enades om 2008. Ett av målen med strategin var att minska antalet fattiga i Europa med 20 miljoner.
– 2008 hade vi 80 miljoner fattiga i Europa, berättar Alexandru. 2015, när man hade satsat på att bekämpa fattigdomen, hade antalet fattiga ökat till 119 miljoner… Ett kraftigt misslyckande!

Den socialdemokratiska välfärdsregimen

Publiken får smälta nämnda misslyckande under den tid det tar att byta powerpointbild. Sedan fortsätter Alexandru att berätta om uppgiften, att titta på hur fattigdomen bekämpas i Europa. Den här gången jämfördes Sverige, Polen, Storbritannien, Italien och Tyskland.
– I Sverige har vi den socialdemokratiska välfärdsregimen som i grund och botten vilar på universella rättigheter, berättar Alexandru. I Storbritannien hittas den liberala välfärdsregimen som förlitar sig på att marknaden löser olika problem. I Italien har vi den sydeuropeiska välfärdsmodellen, där man har familjen som viktigaste enhet. Familjen ska ta hand om de problem som finns. Polen har ett postsocialistiskt system, en blandning av alla de tidigare. Det polska systemet vilar både på familjen och marknaden och universella rättigheter. I Polen är de fortfarande inte på det klara med hur de ska bekämpa fattigdom. I Tyskland har vi den konservativa väldfärdsregimen. Där förlitar man sig på rättigheter som är kopplade till försäkringar som har direkt koppling till jobb och lön. De som är etablerade på arbetsmarknaden har det bra med andra ord. De som inte är etablerade har inte samma rättigheter.

Fattigdomen ökade i Sverige

– Vi tittade också på den relativa fattigdomen i de här länderna, fortsätter Alexandru. 2013 hade den relativa fattigdomen i Sverige ökat till 16,1 procent. Även Storbritannien ökade, till 23,1 procent. I övriga länder minskade den relativa fattigdomen. Polen till exempel gick ner från drygt 30 till 27 procent.

Kampen mot fattigdom

Så. Hur organiseras då kampen mot fattigdom i de olika länderna?
– Sverige är det enda landet i undersökningen som finansierar ekonomiskt bistånd på lokal nivå. De andra gör det nationellt, eller i en kombination mellan nationellt och lokalt. Förutom i Italien. Där är det en soppa! Där handlar det om nationell, regional och lokal nivå, men när vi forskare försökte granska, så var det ingen som kunde reda ut vad som görs. I Italien har de dessutom 8 000 kommuner och det bidrar till att det är väldigt svårt att beforska vad de gör där. Vad gäller reglering av ekonomiskt bistånd har vi en kombination mellan nationell och lokal nivå i Sverige. Vi har socialtjänstlagen nationellt, men tillämpningarna sker lokalt.

Tyskland samarbetar med tredje sektorn

– I Tyskland tänker man på ungefär samma sätt som vi, förklarar Alexandru. Skillnaden är att Tyskland samarbetar mycket med den tredje sektorn (frivilligt arbete inom olika ideella organisationer). Men det gör vi inte här i Sverige, här finns väldigt mycket misstro mot den tredje sektorn kopplad till framförallt handläggning av ekonomiskt bistånd.

Variationer i tillämpning

I nästa andetag berättar Alexandru att det finns väldiga variationer i hur socialtjänstlagen tillämpas på lokal nivå i Sverige. Forskning har visat att ekonomiskt bistånd behandlas olika i olika kommuner men även på olika sätt inom en och samma kommun. Det kan skilja i handläggningen mellan olika kontor. Även samma ärende kan behandlas på olika sätt inom samma kontor! Utfallet kan till och med variera hos en samma socialsekreterare. Beskedet kan se olika ut vid olika tidpunkter.
– Polen har också en väldig variation, berättar Alexandru, men inte på samma sätt som i Sverige. I Italien är det verkligen förvirring. För det första har de inte lyckats komma överens om en lag som liknar socialtjänstlagen. Som jag sade tidigare har de också 8 000 kommuner. Trots att vi hade tre forskare som jobbade heltid i drygt tre månader, så kunde vi inte reda ut vad det är för system på lokal nivå i Italien. Ni kan tänka er hur det är för de fattiga då! Vad har de för möjligheter att hitta vem som gör vad? I Storbritannien och Tyskland har man inte samma variationer.

Måste man söka jobb för att få hjälp?

Alexandru fortsätter att berätta om kravet på att söka jobb för att få ekonomisk hjälp. I Sverige är det en självklarhet att individen måste stå till arbetsmarknadens förfogande för att kunna få ekonomiskt bistånd. Detsamma gäller Storbritannien och Tyskland. I Polen däremot har man inga sådana krav.
– Beloppet i Polen är så lågt att du knappt kan överleva, förklarar Alexandru. 2013 fick man 1 300 kr i månaden. Den enskilde vet att det gäller att göra något så fort som möjligt, för att överleva. Med väldigt lågt belopp behövs inga krav. Det sköter sig självt. I Italien varierar kraven av samma förvirring som jag nämnt tidigare.

Professionellt socialt arbete

Nästa steg i Alexandrus presentation handlar om vilka som jobbar med ekonomiskt bistånd i de olika länderna.
– I Sverige, Polen och Italien har vi professionella som jobbar med socialt arbete och ekonomiskt bistånd, säger Alexandru. Men med socionomer kan det bli variationer i bedömningen. Det goda är att man kan se till den enskildes problematik. Samtidigt kan det stora tolkningsutrymmet leda till att den enskilde far illa, om yrkesverksamma använder sig av tolkningsutrymmet på ett felaktigt sätt. I Storbritannien och Tyskland har man däremot inga krav på att socionomer eller andra professionella ska jobba med de här frågorna.

Tillämpningar på lokal nivå

Nästa uppgift för Alexandru och hans kollegor blev att undersöka hur det ekonomiska biståndet fungerade på lokal nivå. De valde ut en stad i varje land. Städerna hade ungefär samma socioekonomiska problem, som hög arbetslöshet, höga kostnader för ekonomiskt bistånd och en låg andel sysselsatta. I Sverige valde man att titta närmare på Malmö. I Polen valdes Radom. I Italien valdes Turin. I Storbritannien blev det Glasgow. Och i Tyskland tittade de närmare på Dortmund.
– I Malmö hade de vid den här tidpunkten kostnader på 1 miljard för ekonomiskt bistånd. De var väldigt skärrade. Vi gjorde intervjuer med representanter för socialtjänsten på olika nivåer. De som intervjuades på högsta nivån nämnde att de hade gett upp för vissa grupper. De behövde inte ge socialsekreterarna fler resurser eftersom vissa grupper aldrig skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden, oavsett vad. Det var väldigt oroande! I vilket fall som helst… I Malmö nås den individ som behöver hjälp. Så är det även i Polen. Det är däremot inte så i Italien, på grund av förvirringen. Den relativa fattigdomen i Turin låg just då på 7 procent. Av dem som var i behov av ekonomiskt stöd var det endast 0,34 procent som fick ekonomiskt bistånd. Det är väldigt skrämmande siffror för italienarna.

Storbritanniens egenheter

– I Storbritannien finns föreningar för socialbidragstagare, berättar Alexandru. Det har vi inte riktigt sett i Sverige. I Storbritannien har vi också hittat professionella som anställs för att hjälpa fattiga att söka pengar vilket inte fanns i Sverige vid tidpunkten för denna undersökning. En väldigt intressant sak är att man i Glasgow har en del parallella processer som försöker bekämpa Storbritannien, framför allt på den politiska arenan. Glasgow ligger ju i Skottland, som vill bli självständiga. Därför ogillar de pengar som kommer från Storbritannien. Då är det bättre att fortsätta vara fattig än att få hjälp av staten. Detta var otroligt förvånande! Ni kan tänka er om det var så i Stockholm. ”Om pengarna kommer från staten så tillåter vi inte att de går till behövande”. Det skulle vara helt befängt!

Behovsprövat stöd

Alexandru fortsätter genom att berätta om det behovsprövade stödet. I Sverige har vi oerhört hårda krav när behovet om stöd prövas.
– Malmö och Sverige har det mest stringenta systemet. I polska Radom har man strikta krav. I Italien däremot har man ett generöst förhållningssätt. Där ser man mellan fingrarna och den enskilde kan till exempel fortsätta att äga sin bil och sin lägenhet. Det är likadant i Glasgow och Dortmund. Man har inte alls samma sätt att granska de fattiga som vi har här i Sverige. Här måste du bli fattig för att kunna få ekonomiskt bistånd. Detta förvånade våra utländska kollegor mycket. De förstod inte alls vad vi håller på med. ”Ni menar att ni gör människor fattiga för att de ska kunna få ekonomiskt bistånd?”.

Tredje sektorn och planering av åtgärder

Så vilken roll har den tredje sektorn för planering och leverans på lokal nivå? Det fortsätter Alexandru med att prata om.
– I Sverige har vi knappt något samarbete då vi gjorde denna undersökning. I Polen har de väldigt mycket samarbete och då framförallt med kyrkan, som spelar en viktig roll. I Italien är den tredje sektorn dominerande och drivande. Om man ska någon få hjälp så är det den tredje sektorn som gäller. Samarbetet med den tredje sektorn är också mycket tydligt i Glasgow och Dortmund.

Några iakttagelser

– Den lokala välfärden har ett eget liv, oavsett EU:s ambitioner och nationella institutionella arrangemang, berättar Alexandru. Det som görs på EU- och nationell nivå behöver inte avspeglas lokalt. EU pekar med hela handen om att vi ska samarbeta med den tredje sektorn, men i Sverige tar vi inte till oss det på grund av de traditioner som vi har inom den svenska välfärdsstaten.

Säger en sak nationellt och gör en annan lokalt

En annan av Alexandrus iakttagelser pekar på kopplingen till den nationella nivån.
– I Italien beslutades att ett nytt system skulle prövas: ”New Social Card”. Fattiga hushåll skulle få ett visst belopp per automatik på ett kort varje månad, om inkomsten understiger ett visst belopp och någon i familjen söker jobb aktivt. Familjerna skulle få pengarna utan att behöva träffa en socialarbetare. Staten sade ”detta ska tillämpas!”. Vad gjorde man i Turin? Man ringade in 11 000 hushåll som behövde ”New Social Card”, men kom fram till att pengarna inte räckte. Därför var det knappt 2 000 familjer som fick ta del av pengarna. Återigen, man säger en sak nationellt och gör en annan på lokal nivå.

Tredje sektorn byråkratiseras

Ytterligare en sak som Alexandru såg genom studierna är att tredje sektorn koloniseras av byråkratin.
– Det är väldigt spännande! I städerna som jag pekade på, kan vi se hur tredje sektorn tar till sig byråkratins sätt att tänka kring fattigdom. Och om de inte tar till sig det sättet så får de inte ta del av de pengar som finns. Samarbetet villkoras strikt.

Arbete gör inte att du inte blir fattig

– Fattigdomsbekämpning handlar mycket om att alla ska ha ett jobb, förklarar Alexandru. Det är verkligen en fixering kring det, även i Sverige. Vi kan inte tänka på annat sätt… Har du ett jobb så är du inte fattig! Stämmer det? Nej! I Malmö låg exempelvis arbetslösheten på cirka 10 % och den relativa fattigdomen på 30 %. Dessutom så finns det arbetande fattiga också. Människor som jobbar minst 30 timmar i veckan men vars disponibla inkomst understiger 60 % av medianinkomsten lever i relativ fattigdom. Statistiken visade att Sverige låg på ungefär samma nivå gällande arbetande fattiga som många andra västeuropeiska länder.

Fattigvårdslogiken tydligast i Sverige

– Fattigvårdslogiken träder fram väldigt tydligt och tydligast just i Sverige när det gäller handläggning av ekonomiskt bistånd. Så vilken är slutsatsen när vi tittar på hur länderna tillämpar kampen mot fattigdom? Jo, Sverige har lyckats bäst mellan dessa länder och städer, utan några som helst diskussioner. Det byråkratiska systemet som ligger till grund för handläggning av ekonomiskt bistånd visar sig vara mest effektivt i Sverige. Likaså, det mest stigmatiserande systemet hittar vi i Sverige. Låt oss diskutera mer ingående det stigmatiserande systemet i Sverige.

Sociala rättigheter fullbordar medborgarskapet

– Vi har tre paketrättigheter i det moderna medborgarskapet, civila, politiska och sociala. Utan de sociala rättigheterna pratar vi inte om ett modernt medborgarskap. Sociala rättigheter har en mycket viktig roll i den svenska välfärdsstaten. Det är en väldfärdstat som bygger på ambitionen att medborgarna ska ha lika status samt ge var och en samma möjligheter till utveckling i livet genom exempelvis rättigheten till skolutbildning. Den svenska välfärdsstaten genomsyras av en politik för full sysselsättning samt strävar efter att säkra en social och ekonomisk trygghet för samtliga medborgare.

Sociala rättigheter som medborgerliga rättigheter

– Om man ska kunna diskutera om ett modernt medborgarskap så är det viktigt att rättigheterna har samma status. Sociala rättigheter ska ha samma legala status som politiska och civila rättigheter för att de ska garantera social och ekonomisk trygghet. Det innebär att rättigheten ska preciseras i lag (det vill säga villkor och innehåll). Den ska vara utkrävbar (det ska gå att överklaga) och den ska vara uttvingbar (det vill säga man ska ha rätt att utkräva materialisering av den beviljade rättigheten).

Men har sociala rättigheter legal status?

Vi kan analysera en av de mest grundläggande sociala rättigheter som finns i välfärdsstaten, nämligen rättigheten till ekonomiskt bistånd eller socialbidrag om vi använder ett gammalt begrepp.
– Denna rättighet bestäms i Socialtjänstlagen, förklarar Alexandru. Men ett problem är att Socialtjänstlagen är en ramlag. Med andra ord kan denna lag inte vara en ramlag och en rättighetslag på samma gång. Ramlag innebär att rättigheten till socialbidrag inte preciseras i lag. Den enskilde har rätt att ansöka, men dock inte rätt till ekonomiskt bistånd. Socialtjänstlagen bygger på andra principer än de som har legal status.

Får inte äga bil eller bostad

– I Socialtjänstlagen förklaras att den enskilde kan få socialbidrag om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, vilket innebär att man inte får äga något. Den som ansöker om socialbidrag måste bli ekonomiskt fattig för att kunna få socialbidrag. Om man äger bil eller bostad måste egendomen säljas först. Det innebär att den enskilde kan kvalificera sig för att få socialbidrag endast om densamma gör avkall på den civila rättigheten att äga egendom. Detta gäller även den sökandes sambo eller partner. Den man lever med i ett förhållande måste också bli av med den civila rättigheten att äga egendom. Detta är mycket problematiskt och inte förenligt med ett modernt medborgarskap.

Stå till arbetsmarknadens förfogande

Ett annat villkor som ska uppfyllas för att få socialbidrag är att sökanden måste stå till arbetsmarknadens förfogande. Men vad som menas med detta lämnas över till den lokala nivån och till den enskilda tjänstemannen.
– Inte heller denna aspekt är förenlig med en rättighet med legal status. Medborgerliga rättigheter är inte tänkta att tillämpas utifrån tolkningar på lokal nivå, det strider bland annat mot likvärdighetsprincipen. Det innebär att denna så kallade sociala rättighet till socialbidrag leder till olika utfall beroende på var man bor i landet. En ytterligare princip i Socialtjänstlagen, som inte är förenlig med rättigheter med legal status, är att den enskilde har rätt till skälig levnadsnivå. Nivån bestäms dock på lokal nivå. Med rätt till skälig levnadsnivå refereras bland annat till rätt till skälig boendekostnad vilket avgörs på lokal nivå utifrån vad en låginkomsttagare i respektive kommun har råd med.

Att skilja värdiga från ovärdiga socialbidragstagare

– Det visar sig att Socialtjänstlagen, gällande socialbidrag bygger på en individuell behovsprövning för att skilja värdiga från ovärdiga socialbidragstagare. Lagen tillämpas på lokal nivå utifrån yrkesverksammas egna tolkningar. Socialtjänstlagen utgår dessutom utifrån principen att stödja endast kommunens egna invånare. Vad som händer med fattiga utanför stadens ”murar” hör inte dit. Dessutom konfiskerar lagen en medborgerlig rättighet, nämligen den civila rättigheten att äga egendom. Dessa principer matchar inte dem som ligger till grund för en rättighet med legal status. Däremot upprepar principerna fattigdomens grammatik. Det handlar närmare bestämt om kategorisering av fattiga, att skilja de värdiga från de ovärdiga, för att stödja endast ”stadens egna fattiga”, på ett sätt som leder till de fattigas undergivenhet, det vill säga ett villkorat liv. Kontentan är att socialbidrag aldrig får bli en rättighet med legal status.

Att bekämpa de fattiga

Slutsatsen?
– Sverige visar sig ha ett fungerande välfärdssystem bedömt utifrån ett byråkratiskt perspektiv. Med detta menas att den lokala välfärden effektivt når de som behöver socialbidrag. Samtidigt visar det sig att det svenska välfärdssystemet är mycket stigmatiserande, även i förhållande till andra välfärdssystem. Sättet att arbeta med och bemöta fattiga fortsätter att hämta sin näring från fattigvårdslogiken.
Alexandru avslutar genom att gå tillbaka till diskussionen med sin gamla handledare. Handlar det om att bekämpa fattigdom? Nej, det handlar snarare om att bekämpa de fattiga. Tyvärr.

Text: Sofia Höglund

Se hela föreläsningen